朝局未定、内外交困的当下，贸然全面推行，无异于自掘坟墓，必遭强烈反弹，甚至可能引发地方动荡，给外敌可乘之机。
他需要一把更精巧的“手术刀”，一个能切中时弊、又能减少阻力、甚至能争取部分支持的切入点。这把“手术刀”，既能缓解底层民困，稍微遏制土地兼并的恶化趋势，又能为国库增加一些实实在在的收入，同时还能为将来更深入的改革（比如一条鞭法）铺平道路，积累经验，赢得民心。
在文华殿的御前会议上，在仅有皇帝、三位阁老（徐阶、高拱、张居正）和户部尚书马森参加的小范围密议中，张居正提出了他深思熟虑后的构想。
“陛下，二位阁老，马部堂，” 张居正指着户部呈上的、密密麻麻记录着各省历年税赋征收与拖欠情况的册簿，声音沉稳而清晰，“国用不足，表象在于开支无度、元费浩繁，然深层之弊，在于税基日削，征收不畅，隐田匿户愈演愈烈。富者阡陌相连，而赋税甚少；贫者无立锥之地，而徭役沉重。此乃动摇国本之患。”
朱翊钧凝神倾听，年轻的脸上露出思索之色。高拱则目光炯炯，他最关心的就是土地和赋役问题。
“高阁老所倡‘一条鞭法’，乃治本良策，臣深以为然。” 张居正先定下基调，安抚了高拱，随即话锋一转，“然此法涉及清丈天下田亩，统一赋役，折银征收，工程浩大，非数年之功不可竟。且清丈田亩，必触动豪强权贵之利，阻力之大，可想而知。当下国事倥偬，边患未宁，若骤然全面推行，恐事倍功半，甚或激起大变。”
高拱眉头一皱，想要反驳，但张居正接下来的话让他按捺住了。
“故臣以为，当务之急，在于先寻一易于推行、见效较快、且能稍解民困、稍增国用、为将来全面改革探路之策。” 张居正的手指在册簿上“历年积欠”那一栏重重一点，“诸公请看，各省赋税，历年积欠，何止百万？去岁大疫，陛下已下诏减免受灾州县钱粮，然此前积欠，仍如山积。这些积欠，当真都是百姓无力缴纳吗？非也！其中相当一部分，乃是有田有产之富户豪强，勾结胥吏，拖延抗缴，乃至将赋税转嫁于贫户，致使贫者愈贫，欠税愈多，形成呆账、坏账，朝廷收不上，百姓被盘剥，唯独中间豪强胥吏中饱私囊！”
他抬起头，目光扫过众人，沉声道：“此等积弊，犹如附骨之疽，侵蚀国帑，败坏吏治，激化民怨。若能从此处着手，既可为朝廷收回部分历年积欠，充实国库，又可稍稍减轻真正贫困农户的负担，更能打击豪强胥吏勾
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